Temos fome de que? por Gleyse Peiter(*)

 A fome dói. A dor é no corpo, na mente e na alma. Mas, nunca a sentimos, pois não é a escassez de alimento – a produção é mais que suficiente para todos – mas a falta de condições econômicas para acessá-la que faz a grande diferença. Na nossa sociedade, a questão do alimento é gerenciada da mesma forma que nosso sistema econômico, que privilegia o lucro em detrimento do respeito à vida. É gerida com insensibilidade, indiferença, falta de solidariedade.

Em 2017,5,2 milhões de brasileiros foram dormir sem comer o mínimo necessário[2]. O país, que havia saído do Mapa da Fome há três anos, retrocedeu. Diante da pandemia do novo coronavírus, o Programa Mundial de Alimentos revela que a insegurança alimentar grave aumentou 80% no mundo, e na América Latina o aumento foi de 269%[3]. A pobreza extrema no Brasil aumentou nos últimos 5 anos e ganhou cerca de 170 mil novos integrantes em 2019, encerrando o ano passado com 13,8 milhões de pessoas, o equivalente a 6,7% da população do país[4].

A alimentação é um direito constitucional que tem sido violado.  Mas não é apenas este direito que não tem sido garantido pelo Estado – como manda a Constituição Federal de 1988. Outros direitos conquistados com luta e incluídos na Carta também não estão sendo cumpridos.  É à Constituição Cidadã que nos referimos – resultado da luta de diversos setores da sociedade e que contou com a participação de muitas representações sociais.

Neste sentido,  quando se desrespeita o núcleo do texto constitucional, é a democracia que está em jogo. Portanto, é preciso perguntar quantas violações o ser humano poderá suportar, quais direitos continuam a ser negados, e em que distintas formas serão desconsiderados?

Ao longo dos anos foram desenvolvidas políticas públicas sociais, muitas delas com a participação da sociedade, para a realização e promoção dos direitos humanos fundamentais – econômicos, sociais, culturais, como manda a Constituição Federal. Consequentemente, o orçamento público deve ser pautado por eles. Mas, a simples existência dessas politicas e programas não assegura que o Estado cumpra seu dever. É preciso que elas sejam efetivadas e um das formas de averiguar isso é  “ seguir o dinheiro”, ou seja, observar como foi feita a sua execução orçamentária.

 O orçamento público

A composição do orçamento, sua execução e a dos investimentos públicos é matéria complexa que requer mais espaço para ser discutida. Assim, neste texto foi priorizada apenas a análise de algumas políticas sociais, relacionadas aos temas de referencia do nosso grupo de estudos e de ações de extensão, a saber: educação superior, enfrentamento ao racismo e promoção da igualdade racial e políticas para as mulheres. A tese é que tais políticas não cumpriram seu papel na redução das desigualdades e justiça social, ou seja, como os recursos públicos não atenderam às demandas e aos direitos.

O orçamento público é formado em grande parte pelas receitas arrecadadas pelo governo e que saem do bolso dos cidadãos – direta ou indiretamente. São impostos indiretos aqueles embutidos nos preços das mercadorias e nas tarifas dos serviços públicos (ICMS e IPI, por exemplo)  e diretos, aqueles como o imposto de renda, pago por milhões de pessoas quando recebem o salário ou quando prestam serviços para uma empresa ou para outras pessoas[5].

São impostos progressivos aqueles cujas taxas aumentam para diferentes classes de matéria coletável. Um exemplo é o Imposto de Renda, que incide em alíquotas maiores para rendimentos mais altos. São impostos regressivos aqueles cujas taxas variáveis são maiores para rendimentos menores proporcionalmente, ou seja, todos os contribuintes pagam o mesmo valor sobre bens e serviços, independente da renda e do patrimônio.[6] 

Por essa razão, já na formação do orçamento é possível constatar que existe um sistema tributário injusto, que contribui para acentuar as desigualdades. Os 10% mais pobres gastam 32% da sua renda em tributos, enquanto que os 10% mais ricos entre os trabalhadores assalariados, contribuem com 21% [7].  

No Brasil 50% da carga tributária é relativa ao consumo ( impostos indiretos) e 45,9% é referente a renda e ao patrimônio (impostos direitos). A média da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é de 32,4% e de 62,1% respectivamente[8].

Gastos governamentais

Os gastos do governo são divididos em obrigatórios – folha de pagamento, benefícios da previdência, benefícios assistenciais e subsídios – , e discricionários – que podem ser cortados, sem a necessidade de alteração em lei, ou seja, são os mais afetados pelas metas fiscais. Mas o fato de uma despesa ser discricionária não quer dizer que ela seja irrelevante. Nessa rubrica existem investimentos, programas públicos, e custeio do governo, sem o qual ele não consegue funcionar. Ademais, algumas políticas públicas são financiadas com despesas discricionárias, como a concessão de bolsas de estudos (Capes); exames da educação básica ( Enem) ; FIES; Pronatec; farmácia popular; concessão de bolsas de pesquisa (CNPq); aquisição e distribuição de alimentos da agricultura familiar; central de atendimento da mulher e outros[9].

Os gastos sociais são despesas que proporcionam o bem-estar social e possibilitam a realização dos direitos humanos. As politicas de austeridade do governo federal, como a reforma trabalhista, a Emenda Constitucional (EC) 95/2016, o Teto dos Gastos, que condiciona, por 20 anos, os investimentos públicos ao reajuste da inflação, a reforma da previdência, as regras fiscais, trazem prejuízos bastante relevantes aos gastos sociais.  As consequências desse modelo de austeridade vão desde o aumento da desigualdade social e do desemprego –  com a queda na qualidade de vida da população – até a substituição de políticas universais para outras mais privatistas e precarizadas.  

As despesas na área social são divididas nas áreas de Saúde; Educação; Assistência Social; Habitação e Saneamento; Cultura; Trabalho; Organização Agrária; Previdência Social, todas com redução dos gastos ao longo dos últimos 5 anos. Mas, conforme dito acima, aqui trataremos apenas de 3 temas, conforme a seguir.

Execução orçamentária – Educação – ensino superior

A universidade pública tem um papel muito importante para a redução das desigualdades. Tivemos, ao longo dos anos, diversas politicas para a educação superior que visaram incluir pessoas com o perfil menos elitizado na educação superior e que, de fato, tiveram um impacto muito forte. Dentre elas o Prouni, o Reuni – que expandiu muito as universidades federais, ampliou a política de assistência estudantil, o Fies, a política de bolsas com a CAPES e o CNPq, a política de cotas, as ações afirmativas, o Enem.

Estudantes com renda familiar per capta de até R$ 1.431, cerca de um salário mínimo e meio, representam atualmente 70,2% dos alunos das universidades federais brasileiras[10]·. Neste sentido, lutamos por uma universidade pública e gratuita visando à democratização do conhecimento, o acesso à educação de qualidade para todos e todas, com inclusão social e eliminação das desigualdades, por isso a ênfase dada aqui ao orçamento do ensino superior, a fim de permitir análise mais aprofundada dos dados relativos à realização desse direito.

Tabela 1: Execução financeira do orçamento de 2014 a 2019 na educação superior ( valores em bilhões de reais constantes de janeiro de 2020)

AnoValor autorizado (A)Valor pago (B)Restos a pagar pagos (C)Execução
financeira ( B+C)
2014 42,8834,884,3239,20
2015 44,1336,592,3738,96
2016 39,2533,562,2235,79
2017 38,4333,712,6436,35
2018 37,2431,432,4633,89
2019 37,1531,044,3935,43
Fonte: INESC, a partir dos dados do SIGA Brasil

 Conforme a tabela 1, ao longo dos últimos 5 anos, a educação superior teve um percurso de queda , acarretando numa perda significativa nos valores. De 2014 a 2019 a queda foi de 3,77 bilhões. O valor pago em 2019, se corrigido pelos índices vigentes (IPCA), foi menor que o pago em 2014. Embora a execução financeira de 2018 tenha aumentado em 2019, ao considerar apenas os valores pagos no ano, sem levar em conta os restos a pagar de anos anteriores, é possível constatar que o montante é menor.

O orçamento da Capes teve aumento progressivo até 2015, mas a partir de 2016 começou a cair, reduzindo, entre 2015 e 2019, à metade, ou seja, de R$ 9 bilhões para R$ 4,5 bilhões[11].

Execução orçamentária – Igualdade Racial

O nosso sentido de colonização  deixou um passivo gigantesco para o Brasil, que está longe de resolvê-lo. A inclusão social e a igualdade de direitos para a população negra continuam sendo questões não resolvidas até os dias de hoje. O processo de racismo é complexo, envolvendo as relações sociais como um todo. As desigualdades vão desde a colocação no mercado de trabalho, as percepções de renda, as representações no Parlamento, em postos de gerencia e ministérios. 

No Brasil carregado de racismos, os recursos para a promoção da igualdade racial sempre foram poucos, menos que 1% do Orçamento Geral da União (OGU), somando os montantes destinados à população negra e quilombola em diversos órgãos, como a Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e outros ministérios.  A população negra foi sendo retirada do planejamento das políticas sociais, num processo de apagamento, até desaparecer em 2020.

Na previsão orçamentária de 2012-2015, 18 programas citavam a população negra e quilombola; em 2016-2019, este número caiu para 11 programas. No governo Bolsonaro (2020-2023), não existe nenhuma menção ao público negro[12].  

Em 2016 a SEPPIR perdeu o status de ministério, onde estava alocado o Programa de Enfrentamento ao Racismo e Promoção da Igualdade Racial, que contemplava diversas ações para efetivar seu objetivo. Em 2019 foi criado o Ministério dos Direitos Humanos ( MDH) que assumiu as agendas de igualdade racial, mulheres e juventude.

Diferentemente das execuções orçamentárias de outras políticas socais, no caso do Programa de Enfrentamento do Racismo e Promoção da Igualdade Racial, é gritante a diferença entre os valores autorizados e os valores efetivamente executados, conforme a seguir.

Tabela 2: Execução do Programa Enfrentamento ao Racismo e Promoção da Igualdade Racial  ( valores em milhões de reais constantes e janeiro de 2020)

AnoValor autorizado (A)Valor pago (B)Restos a pagar pagos (C)Execução financeira ( B+C)
2016R$ 46,63R$ 9,32R$ 27,14R$ 36,45
2017R$ 22,75R$ 4,85R$ 7,00R$ 11,85
2018R$ 34,92R$ 21,47R$ 6,75R$ 28,22
2019R$ 13,51R$ 5,94R$ 9,37R$ 15,30
Fonte: INESC, a partir dos dados do SIGA Brasil

Analisando tais dados fica nítido que o Estado não foi capaz de viabilizar uma política social de igualdade racial coerente com os negros como sujeitos de direitos.  Entre 2016 e 2019 a queda do orçamento autorizado foi de 71% . Os valores pagos efetivamente foram muito abaixo dos autorizados, todos os anos, além de decrescentes, exceto em 2018 . A execução financeira foi um pouco melhor, mas em 2016 houve uma diferença de R$10 milhões a menos que o autorizado, ou seja, este montante foi devolvido aos cofres públicos, assim como em 2017, que só teve a execução financeira de metade do valor autorizado. A não ser em 2018, em todos os outros anos os restos a pagar foram superiores aos valores pagos.

 Execução orçamentária – Políticas para as mulheres

As lutas históricas das mulheres no Brasil foram exitosas na garantia de seus direitos políticos e sociais incluídos na Constituição de 1988, como a isonomia jurídica entre homens e mulheres especificamente no âmbito familiar; a proibição da discriminação no mercado de trabalho por motivo de sexo protegendo a mulher com regras especiais de acesso; o resguardo do direito das presidiárias de amamentarem seus filhos; a proteção da maternidade como um direito social; o reconhecimento do planejamento familiar como uma livre decisão do casal e, principalmente, ser dever do Estado coibir a violência no âmbito das relações familiares, dentre outras conquistas[13].

Um exemplo é a criação das delegacias para as mulheres, como resultado da obrigação do Estado de reprimir a violência familiar. Além disso, outras leis foram aprovadas, como a Lei Maria da Penha em 2006.  Em 2003 foi criada a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres ( SPM), com status de ministério, onde foram desenvolvidas as politicas e planos de equidade de gênero. Em 2019 a SPM foi incorporada ao Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.

Tabela 3: Execução do Programa : “Políticas para as mulheres: promoção da autonomia e enfrentamento a violência” ( valores em milhões de reais constantes de janeiro de 2020)

AnoValor aprovado (A)Valor pago (B)Restos a pagar pagos (C)Execução financeira ( B+C)
2014273,3371,36113,68184,83
2015302,7459,9069,62129,52
2016137,3245,6749,8194,58
2017104,2338,0425,8463,88
201852,3225,8917,8643,75
201962,4527,9618,2646,22
Fonte: INESC, a partir dos dados do SIGA Brasil

Pela análise da tabela 3 , nos últimos cinco anos houve redução de 75% da execução financeira. Em 2018 a queda é gigantesca, revelando um total descaso com a questão da violência contra mulher, que vem se agravando, com aumento do numero de feminicídios e violência domestica: o percentual de mulheres agredidas por ex-companheiros subiu de 13% para 37% entre 2011 e 2019, o que representa um aumento de 284% desses casos. O percentual de mulheres que declararam já ter sofrido algum tipo de agressão é de 27%, quase o  mesmo de 2017, quando o indicador alcançou o maior nível em toda a série histórica: 29%[14].

Mesmo assim, em todos os anos, os valores efetivamente pagos não chegaram a 50% do valor autorizado e em alguns anos os restos a pagar foram maiores que o valor pago. Isto mostra a dificuldade de execução dessa política, que teve muitas de suas ações descontinuadas. Muitos outros programas também foram extintos ao longo dos anos.

Conclusão

Embora não tenhamos analisado neste texto outras áreas dos gastos sociais, é possível constatar que o Orçamento Geral da União não cumpre seu papel de fazer com que o Estado promova a realização dos direitos. De início, já na formação do orçamento está a subordinação a um sistema tributário injusto, que sobrecarrega os mais pobres.

Embora com crescimento da população nos últimos 5 anos, com a crise econômica , aumento do desemprego, perda de renda e ainda com a agravante da pandemia, verificamos queda dos gastos em todas as políticas sociais, ou seja, o Brasil não está preparado para cuidar de seus cidadãos, principalmente os mais vulneráveis.

Sendo o Brasil um dos países mais desiguais do mundo, é nítida a necessidade de se aumentar recursos orçamentários para as politicas sociais, o que poderia ser cumprido por uma reforma tributária justa, pela mudança da política fiscal, pela mobilização de tributos federais vinculados por lei a fundos ou despesas, usados para a formação de superávit primário ou pagamento de juros da dívida pública.

Urge que a sociedade, como um todo, se mobilize para que sejam criados mecanismos para derrubar o teto dos gastos, para rejeitar as perdas que a desvinculação de receitas acarreta para as políticas sociais e para lutar por  alternativas que priorizem as pessoas.


(*) Doutoranda do curso de História das Ciências e das Técnicas e Epistemologia da UFRJ

[2] A distancia que nos une – Oxfam – 2017 I ( http://www.oxfam.org.br)

[3] https://g1.globo.com/economia/noticia/2020/06/30/fome-pode-aumentar-269percent-na-america-latina-com-pandemia-diz-onu.ghtml

[4] https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2020/05/18/mais-170-mil-brasileiros-entraram-para-a-pobreza-extrema-em-2019.

[5] https://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/

[6] https://www.dicionariofinanceiro.com/o-que-e-um-imposto/

[7] Relatório Oxfam – 2017

[8] O Brasil com baixa imunidade- Balanço do Orçamento Geral da União de 2019- Instituto de Estudos Socioeconômicos- INESC – 2020

[9] Pires, Manoel –  Despesas discricionárias e shutdown da máquina pública: algumas implicações para a política fiscal 17/09/2018 – FGV – Instituto Brasileiro de Economia (IBRE)

[10] https://www.brasildefato.com.br/2019/05/21/sete-em-cada-dez-estudantes-de-universidades-federais-e-de-baixa-renda/

[11] Relatório Inesc – 2020

[12] idem

[13] https://www.editorajc.com.br/os-direitos-da-mulher-nos-30-anos-da-constituicao-federal-brasileira/

[14] https://www12.senado.leg.br/institucional/procuradoria/comum/violencia-domestica-e-familiar-contra-a-mulher-2019

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